Di Roberto Melchiorre
pubblicato su www.lafinanzasulweb.it il 30 settembre 2011
L’attuale crisi finanziaria mondiale, iniziata nel 2007 e ancora particolarmente virulenta e preoccupante a distanza di quattro anni, rischia di strappare la palma della durata e della gravità a quella tristemente famosa del 1929. Ogni diagnosi e ogni rimedio finora seguiti si sono dimostrati inadeguati. il mostro continuamente risorge. Forse la soluzione è semplice, ma occorre trovare l’uovo di Colombo. Proviamo ad affrontarla partendo dall’esperienza quotidiana, comune a ogni cittadino. I singoli individui, così come tutte le famiglie, provvedono normalmente ai mezzi della loro sussistenza, al proprio fabbisogno finanziario, attraverso i redditi che periodicamente percepiscono e, in circostanze particolari, soprattutto di fronte a spese eccezionali o di notevole impegno, contraendo debiti, che si obbligano a restituire, per l’ammortamento del capitale e degli interessi, impiegando una parte dei loro redditi futuri.
Qualunque tipo di debito non investito per aumentare le proprie entrate, ma per far fronte alle spese correnti, si traduce immancabilmente in una riduzione del proprio reddito futuro e del proprio tenore di vita. Quello che appare chiaro e lineare nella vita privata di ogni cittadino presenta qualche particolare in più se riferito all’esperienza collettiva dello stato. Anche lo stato vive dei propri redditi ordinari (le entrate tributarie), si indebita contraendo prestiti (con l’emissione e la vendita di titoli del debito pubblico) per far fronte a spese che superano le sue entrate normali, si obbliga alla restituzione del debito e al pagamento degli interessi. Rispetto al privato cittadino lo stato beneficia, però, di qualche privilegio particolare: paga normalmente interessi meno elevati di quelli chiesti al privato; tramite l’emissione di moneta primaria può contrarre presso la banca centrale prestiti non gravati d’interesse, che, anzi, grazie al diritto di signoraggio e all’inflazione supplementare che possono provocare, aumentano le sue entrate e diminuiscono il valore dei suoi debiti. Ciononostante, anche lo stato, attraverso l’indebitamento non finalizzato a nuovi investimenti produttivi, ma a far fronte a spese correnti, vede inevitabilmente diminuire il proprio reddito futuro e il tenore di vita dei suoi cittadini, che dovranno per lui restituire il debito e pagare gli interessi.
Per l’individuo la vicenda rimane nell’ambito fisiologico se vengono rispettati alcuni limiti: che il tasso d’interesse non superi l’inflazione; che le rate non intacchino il suo minimo vitale e che vi sia una possibilità di restituire il prestito entro tempi ragionevoli. Superati questi confini, la sua
situazione comincia a essere rischiosa.
Anche lo stato è soggetto a limiti analoghi, che appariranno più chiari dopo una breve illustrazione della storia del debito italiano, dall’unificazione ai nostri giorni, perché solo attraverso lo studio della storia si possono comprendere gli errori del passato ed evitare di replicarli nel futuro. E lo studio dell’evoluzione temporale del debito pubblico italiano è emblematico ed offre esempi di buona e di cattiva gestione, difficilmente riscontrabili altrove. 2 L’evoluzione del debito pubblico nei 150 anni dell’Unità d’Italia. Il rapporto debito pubblico/prodotto interno lordo dal 1992 a oggi è sempre stato superiore al 100% e ha raggiunto le punte più elevate, intorno al 120%, nel 1994 e nel 2010. In un’ottica di più lungo periodo, che abbracci l’intero arco temporale dell’Italia postunitaria, si può osservare che il rapporto debito/Pil ha superato la stessa soglia del 100% solamente in altre tre fasi, che hanno coinciso rispettivamente con i primi decenni della storia unitaria, con la prima e seconda guerra mondiale.
Nel primo caso si dovettero affrontare i problemi connessi alla riunificazione, alla riorganizzazione e ristrutturazione dello stato, all’assunzione dei debiti degli stati preunitari, alla terza guerra d’indipendenza. Nel secondo e nel terzo caso si dovettero affrontare le spese connesse all’immane sforzo bellico dei due conflitti mondiali. La crescita abnorme del debito pubblico, iniziata negli anni Ottanta ed esplosa nei due decenni successivi, non è collegata a circostanze altrettanto eccezionali, e assume perciò un aspetto del tutto anomalo, che va attentamente esaminato riguardo alle sue cause, alla durata, alla sua gravità e agli esiti ipotizzabili. Alla base del fenomeno alcuni eventi particolarmente rilevanti. Fino alla metà degli anni Sessanta era normalmente rispettato l’art. 81 della Costituzione che imponeva, al quarto comma, che le nuove spese dovessero indicare i mezzi per farvi fronte. La norma non avrebbe dovuto far sorgere dubbi sul fatto che le entrate utilizzabili dovessero derivare dalle tasse, da introdurre in modo definitivo di fronte a nuove spese di natura permanente. La sentenza della Corte ha invece interpretato la norma nel senso che le nuove spese potessero sostenersi anche contraendo nuovi debiti. Dalla fine degli anni Sessanta la sensazione che l’economia sarebbe cresciuta senza interruzioni a ritmi elevati aprì la strada alle agitazioni sessantottine e a più aspre rivendicazioni sindacali, salariali e dei diritti, rapidamente cristallizzate nello statuto dei lavoratori. L’istituzione delle regioni a statuto ordinario e la riforma sanitaria degli anni Settanta, oltre a realizzare uno specifico dettato costituzionale e un maggiore decentramento dello stato e della pubblica amministrazione, hanno contribuito indubbiamente ad una maggiore lievitazione e disinvoltura della spesa pubblica e hanno reso più difficile il suo controllo ed il suo contenimento.
A livello mondiale, invece, la conferenza di Bretton Woods, del luglio 1944, che aveva realizzato per la prima volta un sistema internazionale basato su rapporti di cambio fissi tra le valute, tutte agganciate al dollaro, agganciato a sua volta all’oro, veniva meno alla sua funzione regolatrice. Il 15 agosto 1971 gli Usa, infatti, sospendevano la convertibilità del dollaro in oro, perché il Tesoro americano non riusciva più a soddisfare le richieste di convertibilità. La rottura di questo sistema, nel 1971, tolse alle banche centrali l’ancoraggio dell’ordine monetario internazionale. Ciò permise la fluttuazione dei cambi e l’inflazione cominciò a galoppare raggiungendo tassi a due cifre, che caratterizzarono l’economia di tutti i paesi industrializzati dell’Occidente. durante tutti gli anni Settanta Sempre sul piano internazionale, nel 1972 fu stipulato un accordo (il c. d. Primo serpente monetario) tra gli stati dell’allora Comunità Economica Europea, per mantenere un margine di fluttuazione predeterminato e ridotto tra le valute comunitarie e tra queste e il dollaro. Anche il 3 Serpente monetario, così come i successivi tentativi di regolamentazione dei cambi (secondo serpente monetario e sistema monetario europeo), naufragò schiacciato da fluttuazioni eccessive. Nel 1973 in Italia fu iniziata una radicale riforma fiscale che permise l’aumento del numero dei contribuenti (da cinque milioni nel 1974 divennero ventidue milioni) e l’aumento dell’aliquota media dell’imposta sulle persone fisiche (per il lavoratore medio dell’industria, che aveva un’aliquota media inferiore al 4%, nel biennio 1979-80 tale aliquota era già salita all’11%). Allora e in seguito, fino all’attuale pressione fiscale vicina al 44%, la riforma ha assunto senza dubbio una rilevanza epocale. Con le due crisi del petrolio degli anni Settanta il prezzo del petrolio ha subito aumenti shoccanti; il contro shock petrolifero del 1986 non ha apportato una corrispondente riduzione del prezzo del greggio, ma la differenza è stata in buona parte acquisita dallo stato attraverso un aumento dell’imposta di fabbricazione. Dalla metà degli anni Settanta all’inizio degli anni Novanta, la preoccupazione di recuperare e di salvaguardare il valore d’acquisto dei salari ha determinato una strenua difesa della scala mobile, rivelatasi però infausta e sciagurata. Essa è riuscita, apparentemente, e con ritmi costantemente sfalsati, a riallineare i salari ai prezzi, ma ha comportato per molti anni un’erosione del valore reale delle retribuzioni a causa del fiscal drag. Inoltre, accanto ai danni di un disastroso appiattimento dei trattamenti economici fra lavoratori di diverse qualifiche, ha replicato e perpetuato un processo inflattivo sempre più pesante. Nel giugno 1981 il governo, d’accordo con il governatore della banca d’Italia C. A. Ciampi, ha deciso un provvedimento disastroso relativo al debito pubblico, il “divorzio tra Tesoro e Banca d’Italia”: quest’ultima non avrebbe più finanziato il debito pubblico stampando banconote e il deficit sarebbe, invece, stato compensato attraverso l’emissione di titoli di debito pubblico (bot, cct, btp); il risultato raggiunto non è stato certamente quello desiderato, quanto piuttosto quello di costringere il governo a pagare gli interessi, che vanno ad accrescere il debito stesso e a ridurre la spesa primaria (corrente e in conto capitale).
Il trattato di Maastricht, nel presupposto che la politica di bilancio è una questione d’interesse di tutta la Comunità europea, ancorché decisa a livello nazionale, fissa alcune regole fondamentali per i bilanci dei singoli stati. Esse riguardano il divieto per le banche centrali di finanziare con
moneta il Tesoro; il divieto che i rapporti disavanzo/Pil e debito/Pil superino rispettivamente il 3% e il 60%; il divieto di ogni tipo di garanzia del debito di un paese da parte degli altri paesi della Comunità. In estrema sintesi, scossoni di origine internazionale (rottura del sistema di Bretton Woods, crisi petrolifere) e nazionale (sentenza n. 1/1966 della Corte Costituzionale, aspre rivendicazioni sindacali e statuto dei lavoratori, istituzione delle regioni, riforma sanitaria ed estensione dei trattamenti delle pensioni, scala mobile, divorzio del Tesoro dalla Banca d’Italia) hanno rotto gli argini in Italia all’aumento della spesa (oltre che dell’inflazione, del deficit, del debito e degli interessi sul debito); altri fattori (riforma fiscale, contro shock petrolifero) hanno agito dal lato delle entrate pubbliche, moltiplicandole senza limite, nel vano tentativo di inseguire una spesa riottosa che, slegata da ogni vincolo, non si faceva mai raggiungere; il cittadino, sempre più tartassato, e tuttavia marchiato dell’infamia di evasore, ha visto erodere progressivamente il volare reale e monetario del proprio reddito; le imprese hanno investire ridotto i propri investimenti o hanno riparato all’estero; la crescita economica è diminuita fino a divenire stagnante e la disoccupazione è aumentata per tutte le fasce d’età; le banche hanno raffinato e sviluppato i loro giochi d’azzardo, eseguiti con i depositi dei cittadini, e si sono appassionate a 4 operazioni molto speculative, facendo guadagnare agli amministratori bonus favolosi in caso di operazioni fortunate e immiserendo i depositi dei cittadini in caso di operazioni sfortunate. I tentativi, per lo più a livello comunitario, di contrastare in qualche modo gli inconvenienti più palesi (disordine monetario, svalutazione delle monete, debito pubblico intollerabile), dal serpente monetario allo SME, al trattato di Maastricht, all’istituzione della Banca europea, all’introduzione dell’euro, hanno dato risultati insoddisfacenti, se non contraddittori. L’attuale situazione vede la pressione fiscale intollerabile, il debito pubblico non sufficientemente frenato, la disoccupazione ad alti livelli, la svalutazione in ripresa, la recessione costantemente alle porte, la speculazione sempre in agguato. La funzione economica del debito pubblico è ancora attuale?
Di fronte ad una situazione che comporta tanti e tali inconvenienti non sembra inopportuno domandarsi se la funzione del debito (privato e pubblico) da noi dedotta dall’esperienza quotidiana del privato cittadino e della famiglia, di poter affrontare subito spese eccezionali o di particolare impegno, rinviando al futuro l’obbligo della restituzione della somma ricevuta, con la consapevolezza che si dovrà affrontare un costo aggiuntivo per il pagamento degli interessi ed una riduzione del proprio tenore di vita, non sia troppo semplicistica, o addirittura errata. Con uno sguardo alle definizioni elaborate dalla dottrina specialistica notiamo allora che il debito pubblico, come ogni altra forma di ricchezza, è stato visto nella sua funzione economica di offrire un mezzo per distribuire il reddito in un orizzonte temporale più vasto 1. Per altri 2 il ricorso ai prestiti pubblici ha lo scopo fondamentale di indurre il pubblico a detenere più titoli e meno moneta. L’ottica giustificatrice del debito sembra quindi essere prevalentemente quella del risparmiatore, il quale potrebbe ricorrere anche a sistemi diversi per distribuire il suo reddito nel tempo, non
quella dello stato, per il quale il debito comporta sempre un costo supplementare, lieve o pesante che sia.
È doveroso accennare a questo punto alla teoria della neutralità del debito pubblico enunciata dal Ricardo. Per essa il debito pubblico produce gli stessi effetti della tassazione, con la sola differenza che le imposte sarebbero sostenute in un momento futuro e gli interessi relativi non sarebbero altro che l’adeguamento della rata al valore attuale della relativa imposta. Sebbene abbia avuto un largo seguito, la teoria è tuttavia basata su presupposti che normalmente mancano nella realtà: richiede che il debito pubblico sia emesso sempre per far fronte a esigenze inderogabili, che il contribuente futuro possa sostenere un onere fiscale sempre più pesante (effetti negativi del debito sull’accumulazione), che non abbia a sua volta spese eccezionali indifferibili, o che la crescita economica sia costante e sufficiente a permettere ogni onere aggiuntivo. Ma anche nell’ipotesi che la teoria fosse corretta, non si vedrebbe il motivo di addossare a generazioni future un’imposta da pagare per una spesa inderogabile attuale. Dato che il debito pubblico costituisce sempre un problema, o un costo per la società, che nelle società contemporanee tende indefinitamente a rescere, in termini assoluti e in rapporto al Pil, tanto da divenire a volte insostenibile per i singoli stati, se non per più vaste aree economiche
legate da vincoli di solidarietà, è bene esaminare se esistano delle strategie che consentano un rientro del debito pubblico, se le stesse siano state sperimentate nella storia, se abbiano avuto successo, se abbiano richiesto un prezzo, e quale. L’imperativo del rientro del debito pubblico
La maggior parte dei sistemi economici moderni è caratterizzata dall’esistenza di elevati livelli di debito pubblico.
1
M. T. Salvemini, Le politiche del debito pubblico, p. 223
2
G. Parravicini, Economia monetaria e creditizia, p. 597 5
